改革养老金双轨制需自下而上的参与,需平衡好公平与效率

  花钱买机制是次优选择

新蒲萄京网站,久受关注的养老金双轨制问题,终于随着事业单位机制改革的推进而呈现一丝破局曙光。近日公布并于7月1日起正式实施的《事业单位人事管理条例》规定:“事业单位及其工作人员依法参加社会保险,工作人员依法享受社会保险待遇。”由于这一新规可能适用于逾3000万事业编制人员,影响可谓巨大,也是政府对改革承诺的信守和诚意的展现。

  改革养老金“双轨制”需要自下而上的参与

今年以来养老金并轨一直在有序推进。在2月实现了“新农保”与“城居保”的合并,构建起统一的城乡居民基本养老保险制度。但舆论通常所指的“双轨制”存在于机关事业单位与企业职工之间,是改革难度最大的。此番事业单位改革直面这块“硬骨头”,令人欣喜,但进一步来看,新规仍需要具体的实施细则。具体制度如何设计?如事业单位职员的社保缴费比例、缴费方式、他们与企业职工的社保体系如何衔接、如何处理参加社保后的薪酬待遇问题、如何对待新老员工差异等等,才是问题的关键,才能真正考验改革的力度与成色。

  本报评论员 刘晓忠

同时,对“双轨制”需要全面认识。一直以来,所谓养老金双轨制最受人诟病的一点是机关事业单位职工不需交纳保险金就能领取养老金,这看似悖谬,其实却并非问题实质,因为两个群体的养老金分属截然不同的体系,完全可以实行不同的筹资和发放机制。其实,双轨制最大的问题并不是缴不缴保险金这个形式,而是实质的待遇差别,即职工养老金替代率近年来只有40%多,而机关事业单位的平均替代率是其两倍多,这导致作为同类型的劳动者,退休后的生活保障水平截然不同。

  随着三中全会《决定》明确构建更加公平可持续的社保体系,社保并轨成为了厘清公平可持续的主要维度。最近有消息称养老金并轨重在转机制,而非降待遇。这与日前人社部副部长胡晓义指出从统账结合、建立职业年金等五方面推进养老保险双轨制改革一脉相承。

有鉴于此,如果只是把机关事业单位的养老金从国家财政负责改变为缴费模式,而高替代率等优待继续存在,那么除了在形式上满足公众对“并轨”的渴望之外,并无多少实质意义。而且,只是实现并轨也解决不了各种筹资和管理难题:养老金个人账户长期空账运行,未来缺口与支付压力不断增大,养老金管理状况不佳,增值速度难以跑赢通胀率等等。所以,为了不流于形式,为了应对多重挑战,双轨制以及整个养老金制度的改革都还任重道远,全面破局需要政府拿出比废除“双轨制”更大的改革魄力,以及更具根本性意义的制度设计。

  目前决策层推进养老金双轨制改革,源自经济增长不确定性持续收窄政府财政收入,加之近年来各级政府聚敛了巨额债务风险,因此把体制内群体的社保推向市场,剥离政府对体制内人员养老金的财政信用担保已为当务之急。针对目前体制内养老金替代率高达90%左右,而2011年企业职保替代率仅为42.9%之反差,社会对“重在转机制,而非降待遇”的社保并轨思路较为忧虑。

破除养老金双轨制并不是追求平均主义,因为双轨制下的不同待遇反映的是身份与制度的差异,而不是人与人之间工作能力、勤勉程度与经济决策理性程度的差异。养老金改革的目标不是对所有群体整齐划一,但也必须保证基本制度对所有人的平等性。这项改革始终应注意在公平与效率两种价值取向之间取得平衡。在公平性上,政府在财政收入增强的基础上应该逐步加大对基础养老金的投入。在效率方面,对于企业职工来说,应通过企业年金制度,以及对养老金统筹账户和个人账户不同功能的进一步细化,提高人们的参保和缴费积极性。机关事业单位职员未来也可采取职业年金制,但应确保职业年金反映不同人的勤勉、廉洁程度,以形成激励机制。未来政府的养老金制度必须有度而高效,一方面保证“老有所养”的底线,另一方面在市场化养老产业的辅助下,鼓励人们做出谨慎的生命周期内的理财规划,从而降低养老的系统性风险。

  诚然,人们的担忧不无道理。花钱未必能买到机制,典型的如近年来多地的公车改革,其结果就是钱花了但未形成良性机制。然而,从博弈论角度,“花钱买机制”,确实是必要的合作博弈路径。目前机关事业单位的退休制度,牵涉到上亿强势利益群体利益,不出现妥协式合作博弈,改革将举步维艰;何况,目前普通居民在社保改革上几乎为被动接受方,如强制五险使其缺少用脚投票的权利,更甭说用手投票了。

  其实,花钱买机制可权作是一种跨期对冲交易,而非政府财力不济下的甩包袱。为体制内群体提高现期待遇和设立保障未来收入不降低的机制,是以把体制内群体纳入市场化社保体系为对价的,这实际上把体制内群体与普通居民统一纳入了市场化社保体系中,共担对未来风险,进而使其由改革阻力变成未来改革的积极促成因素,让未来的社保体系改革更接地气。同时,这将为构建公私边界清晰的社保体系提供可能,即政府向所有居民提供免于生存恐慌的基础性养老保险,并使职保等进一步市场化、专业化运作,摆脱目前官办商营之激励扭曲。此外,目前对体制内群体提供的90%左右的养老金替代率,是以政府财政甚至政府挪用职工统筹账户资金为代价的,而为体制内群体提供补偿机制,将有助于缓解纳税人的税费负担。

  当然,要使其不陷入花钱买不来机制之陷阱,就必须转换改革思路和方法,推进开门式改革,并把社保改革的目标明确为构建公私边界清晰的社保体系上,发挥居民的首创精神。这首先就是要在社保并轨制改革中履行开门参与式改革的博弈平台,让居民参与到改革方案的设计中,以借市场主体的自利博弈构建合理合法的新社保体系,而非是相关部委等自上而下地强制退出所谓的“延迟退休年龄和延迟领退休金的方案;其次,政府需向全体居民构建基础养老金等公共服务体系,以为居民提供免于生存恐慌的自由,消除公共负外部性风险,并通过出售国有资产和财政补贴等弥补国企等对职工的历史欠费;再次,在社保体系中通过立法明确政府与市场、社会的边界,构建基于程序正义和维护公平交易的商业社保运营秩序。

  总而言之,政府只要构建了基于全民的基础性养老金制度,呵护了居民免于生存恐慌的自由和弥补社保历史欠费等,就护卫了社会稳定的底线,至于即将重塑的职保体系等,市场完全可基于自身演绎路径加以完善。何况,政府的基础性公共养老金体系体现的是公平,而职保等商业化社保体系所承担的才是可持续命题。