分析称街道办已与现实需求脱节,去经济化

街道办,这个遍布全国城市、存在了50多年的政府派出机构,或许将逐步减少。  这一切源于安徽铜陵等地进行的创新城市社区管理改革尝试。撤销街道办、成立大社区,实行网格化和扁平化管理,将经济职能收归上级部门,使工作重心转变到为公共服务上,这就是被称为“铜陵模式”的思路和做法。  《中国经营报》记者在实地调查中发现,经济职能改革仍在摸索中,虽然原街道办多年来所承担的区级政府机构下派的经济职能名义上已经收回,但区政府仍旧鼓励社区居委会招商引资。  改革后运行成本降低22%  “由于管理层次比较多,人、财、物到街道这个层级基本就下不去了,大都被截留在街道以上了。”  2009年,全国人大废止了1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》。铜陵开始探索改革模式。  经过多次研讨确定的改革思路是,撤销10个街道办,将61个社区工作站合并为23个社区居委会,将以前的市、区、街道、社区四级管理,变为市、区、社区三级管理;工作人员工资和社区基本工作经费由财政全额拨款;街道办原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门,社会管理、服务事务等职能全部下放到了社区,居民在社区就可直接办理民政社保、计划生育、综合治理等事务。  “街道办聚集了大量的人财物,居民如果要办低保和计生,就得去街道办交材料审核。可是街道办光审核不办事,老百姓办事还要去市区跑腿。街道的主要工作放在招商引资,协护税,发展服务业等经济工作上,而不是自我发展上。政府的资源下不去,民众的意见很大。”铜陵市民政局副局长王世平如此评价以前的街道办。  “以前的办公经费很少。在街道办下面的社区,一年只有2万元到3万元,小区的文化队一般都是自己出钱搞活动。如果是什么东西坏了要大修或是要搞大型活动,就要向街道办申请拨款,可是拨款的手续繁杂。一个街道办下面又有多个社区,该给哪个社区街道办也要考虑考虑。”铜官山区螺狮山社区副主任王成志介绍。  不仅是经费上僧多粥少,“街道办在拨款的时候也要考虑,给社区用了它自己能用的就少了,内耗是很大的。”铜官山区副区长纪希望表示。  民政部基层政权司副司长王金华此前在接受媒体采访时表示说,“由于管理层次比较多,人、财、物到街道这个层级基本就下不去了,大都被截留在街道以上了。”  以上因素被外界认为是此次改革的根本原因和推动力。  王世平介绍,现在社区经费来源主要有三个渠道,一个是财政预算,市区财政支付人员工资和拨付一定数额的工作经费;二是原来上级相关职能部门给街道的工作经费仍然继续支付;三是辖区内的共建单位可以“资源共享”,做活动的时候可以出钱。这样算下来,每个社区的工作经费从以前的二三万元增加到现在的30万元到50万元。  “现在工作经费也比以前充裕了,区级财政和市级财政按照辖区内每户40元、每个工作人员4000元的标准拨给工作经费。我们现在东西坏了,小修小补的工作自己就可以完成。”王成志介绍。螺狮山社区有居民5286户,每年的工作经费至少有21万元。  “试行一年后,社区运行成本比以前街道办体制管理降低了22%多。”王世平介绍。  招商引资仍在继续  以前的街道办时代,招商引资是强制性任务,街道办的主要负责人都要向区里缴纳一定数量的风险金。  “我感觉社区的经济工作和以前街道办的时候没什么不同。”铜陵市铜官山区鹞山社区经济服务办公室工作人员张洁表示。  “我以前在街道办的时候是做招商引资的。现在在社区经济办公室主要的工作任务也是招商引资。”张洁介绍。在没有进行社区改革前,张洁在杨家山街道办负责招商引资工作。当时铜官山区共有6个街道办,每个街道办每年的招商引资任务指标是一个多亿,去年杨家山街道办的招商引资任务指标为1.9亿元。2010年7月街道办撤销后,杨家山街道办被划分成4个新社区,张洁成为鹞山社区的聘用人员,仍旧负责招商引资工作。  张洁的工作内容就是寻找有投资意向的企业或者个人,提供投资办企业的咨询服务。除此之外,张洁还要负责统计社区内企业的经济数据,如缴税和企业的运营情况等,因为这些企业缴纳的税收按照区级政府的规定,会返还一定比例给社区作为工作奖励。像她这样的工作人员在每个社区都有两个。  像过去给街道办下招商任务指标一样,今年区招商局仍旧给各社区下达了文件。鹞山社区今年的招商引资任务指标是5千万元,要求辖区内企业实现税收60万元。螺狮山社区今年的招商任务是5千万元,税收任务是90万元。  但据铜山区委副书记汪源介绍,以前的街道办时代,招商引资是强制性任务,街道办的主要负责人都要向区里缴纳一定数量的风险金,比如2000元,到了年底,如果招商引资的任务没有完成,那么这2000元的风险金就不会返还,如果完成了,就返还风险金并给予1.5倍的奖励。而如今都是“指导性”政策,鼓励招商,完不成也不会惩罚。  但受访的两位参与过街道办经济工作的人士都表示,任务一般都是能完成的。

近日,安徽省铜陵市全面撤销街道办事处,成为我国第一个全部撤销街道办的地级市。其改革模式被称为铜陵模式。对此,民政部基层政权司副司长金华表示,如果这一模式评估效果良好,将在全国推广。

此言一出,引来各方热议。有观点认为,如今街道办事处形同虚设,浪费国家资源,应立即撤销。也有人认为,我国城市基层目前还有许多工作离不开街道办,不应搞一刀切。提高行政效率,转换管理服务职能才是街道办改革的出路。

此前,1954年颁布的《街道办事处条例》已于2009年由全国人大宣布废止。这被一些人士认为,街道办事处的撤销已没有了法律障碍。那么,街道办究竟能全面撤销吗?记者对此进行了调查采访。

铜陵模式引发争论

2010年7月底,安徽省铜陵市铜官山区在全国率先启动社区综合体制改革,撤销原有街道办,整合成18个大社区,原有街道干部工作人员一律下派各社区任职。经过一年多实践,今年9月,铜陵市将这一模式向全市推广,撤销该市所有街道办。

记者调查发现,一些地方街道办长期以来存在的轻作为或无作为的情况引起不少专家和公众不满,他们对撤销街道办明确表示支持。

民政部基层政权司副司长王金华表示,一个市有市、区、街道、社区四级,市、区里布置下来的任务,街道转手开个会,再布置给社区,街道只是个二传手。

也有相当一部分专家学者和公众对于撤销街道办后的社区能否成功转型表示担忧。

记者调查发现,居委会或社区行政化严重的问题不能简单归咎于街道。因为安全、消防、卫生、民政、计生、环保、劳保、外来人口管理、消费者维权、房屋出租管理等几十项行政工作几乎是上级政府各职能部门直接下派。

北京市东城区某居委会相关负责人表示,本来有街道办在,很多具体行政工作交由街道来干,社区只是配合。如果撤销了街道办,社区面临的行政工作任务恐怕会更多。

有专家呼吁,若只是撤销街道办,没有减轻居委会行政负担,其结果必然是换汤不换药,少了大街道办,多了许多小街道办。

还有专家质疑铜陵市的改革成效。撤销街道办建立大社区,整合后新社区设置了社区党工委、社区居委会、社区服务中心等多个机构,相当于在原来社区居委会之外又叠加了多重机构,这样的改革是否有效,还有待观察。

街道办已与现实需求脱节

街道办发端于建国后,1954年,全国人大常委会审议通过的《城市街道办事处组织条例》规定:10万人以上市辖区和不设区的市,应设立街道办事处等。这是街道办作为城市基层管理体制一级机构的开始。经过半个多世纪发展,中国城市基本形成二三四的管理模式,即两级(市、区)政府、三级(市、区、办事处)管理、四级(市、区、办事处、社区)网络。

这种管理模式一度在城市建设和管理过程中发挥了积极作用,却也造成一些地方街道和社区在基层管理服务方面职责重叠和公共资源浪费,表现为街道办和居委会行政化日益严重,工作人员很难有时间深入了解基层民意。

调查中记者发现,很多原本由政府职能部门或由街道办承担的行政工作也被二传手到社区。社区管的事越来越多,居委会门口的牌子也越挂越多。以北京市东城区六铺炕居委会为例,其门口目前就悬挂了法律服务工作站、残疾人温馨家园、外来务工人员登记站等12块牌子。据说有居委会最多时甚至挂了近60块牌子。

一位居委会工作人员对记者抱怨,现在居委会每个人至少要对口上面七八项职能部门任务,仅仅准备各项工作汇报和迎接不同职能部门检查与考核便占去大部分工作时间,剩下真正用于服务居民时间越来越少。

依据相关法律规定,居委会是居民自治组织,应更多在居民自治、基层民主方面发挥积极作用。然而现在相当一部分居委会精力主要用于完成各级政府和街道办交办的任务,很少开展居民自治和化解基层矛盾。

广州市白云区政协委员信力建认为,当前四级管理模式已经落后,必须改革。街道办的存在,既加大政府财政负担,也阻碍政令畅通,弊大于利。

王金华认为,居委会成为政府的腿脚,自治功能大大弱化。从这个意义来看,撤销街道办有利于强化居民自治。

体制改革与职能转变或是方向

事实上,街道办撤销后发生反弹的情况并非没有先例。早在2002年3月,南京市白下区就曾进行过街道体制改革尝试。当时,近50年历史的淮海路街道办被撤销,成为全国首个由街道办改社区的试点。

淮海路街道管理体制改革,首次打破长期以来形成的二三四城市管理模式,在当时引发不小震动。国家、省、市民政部门和专家学者对其表示肯定,甚至一度被称作小岗村式改革典型。然而在之后改革深入过程中,却遭遇重重阻力。2009年,白下区进行行政区域调整,淮海路社区被重新划归五老村街道,回到试点前状态。

新蒲萄京网站,因此,调查中一些学者和公众对于只改革基层办事机构,不理顺从上至下的管理体制表示质疑。

香港城市大学高级副研究员吴木銮认为,城市治理的改革需要有自上而下的通盘改革思路,即顶层设计的重要性。

从最终目标来讲,无论撤不撤街道办,关键要厘清政府管理服务和居民自治的边界和关系,通过明确管理职能、工作程序和办事规程,合理划分基层行政管理和服务机构的职责权限。

北京市律师协会公益法委员会委员沃兴伟建议,用法律形式将居委会作为居民自治组织的工作职责和内容固定下来。而后依法为社区减负,避免职能部门随意给社区下派任务。这才能保证社区工作者有更多时间和精力服务居民,真正实现社区自治。

长期致力于研究政府基层管理的北京大学政府管理学院副教授万鹏飞表示,对于撤销街道办,不同地区情况不一样,不应一刀切,应具体问题具体分析。

不少专家表示,应尽快转变政府职能、实现政府工作重心下移。相对于我国社区自治组织而言,政府对社区的管理应着重从宏观角度来进行考虑和操作。

江苏省社科院研究员项光勤认为,推进政府职能转变是关键。政府职能部门及其派出机构在处理与居委会的关系时,一定要把握它们之间指导与协助、服务与监督的合理定位。

链接

街道办事处

街道办事处是区人民政府的派出机构,是代表区政府对街道辖区行使管理职权的基层行政组织,行使区政府赋予的职权,在街道工委直接领导下开展工作。

街道是中国大陆地区不设市辖区的城市(不设市辖区的地级市和地级市所代管的县级市、县)、较大城市(直辖市、副省级市、地级市)市辖区或功能区的行政分区,管理机构为街道办事处市辖区政府、不设市辖区的市政府或功能区管委会的派出机关。记者王瑜

他山之石

美国模式

美国是典型的社区自治模式。美国的市是州政府的分治区,市政体制采用的是议行合一或议行分设的地方自治制度,实行高度民主自治,依靠社区自治组织来行使社区管理职能。政府在社区不派出组织或机构,社区居民自发组成的社会团体行使社区管理职能。美国社区管理基本上是由政府规划、指导和资助,具体实施和运作由社区进行。

新加坡模式

新加坡是政府主导模式的代表。政府直接对社区进行管理,社区内存在公民咨询委员会、社区中心管理委员会和居民委员会三个组织。政府对社区管理进行直接和具体干预,社区居民民主参与意识淡薄。

日本模式

日本是混合模式的代表。日本模式以地域为中心。地域类似于我国的街道办事处,地域中心是政府的行政管理机构。地域中心由政府拨款,社区管理在政府的指导监督下进行,体现为民服务的意识;同时呈现民主化自治的趋势。(晓渔据公开资料编辑)